Claudio Quintana: Los Planes de Turismo en Uruguay

quintana imagen playaClaudio Quintana /// Uno de los instrumentos principales de la política turística son los planes. La planificación turística se relaciona con la política turística, pero no son equivalentes. En la planificación se acentúa el papel de los saberes y metodologías que permiten tomar decisiones sobre el desarrollo futuro de la actividad desde un punto de vista científico, técnico o analítico (Ivars, 2006). Por supuesto que se incorporan valores o principios distintos según el contexto ideológico del gobierno y la política que determine el marco de la planificación, pero siempre desde un argumento cuya idea central es el conocimiento, no tanto la negociación y/o el consenso político.

Centrándonos en la planificación específicamente turística, la literatura distingue entre diversos planes turísticos (Ivars, 2006) según su carácter (orientativos o vinculantes), su escala espacial (nacional, regional, local), su enfoque o su objeto (planes más amplios pero que incorporan lo turístico o planes turísticos) y su espacio concreto (plan turístico de un centro histórico, de una ciudad, un espacio natural, etc).

Un plan vinculante se acerca mucho a la idea de instrumento normativo, ya que genera derechos y obligaciones e impone pérdidas y ganancias desde la norma. En cambio, un plan orientativo se convierte en un espacio de discusión, debate y análisis cuya función está más cerca de estructurar un discurso entre actores, que de establecer directrices que condicionen la gestión de lo común.

Repasemos los antecedentes en materia de planes de turismo en Uruguay y sus principales características:

El Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 1965-1974 de la CIDE, y el Plan Nacional de Desarrollo 1973- 1977 de la OPP, incorporaron estrategias de turismo. También se elaboraron varios informes sobre turismo por parte de consultores internacionales durante esos años.

El primer Plan de Turismo del Uruguay fue el “Plan de Desarrollo Turístico del Uruguay”, elaborado por la OEA-CICATUR en 1978.

En 1986 fue actualizado el anterior plan, también por la OEA- Cicatur y bajo la coordinación técnica del Arq. Roberto Boullón.

En el año 1989 el Ministerio de Turismo presentó un proyecto de Política Nacional de Turismo, con lineamientos, instrumentos y acciones para desarrollar el turismo nacional.

En el año 1994 se presentan las estrategias y acciones definidas en el Seminario Prospectivo del Futuro Turístico del Uruguay, elaborado por un grupo mixto de trabajo entre el Ministerio de Turismo y la Asociación Catalana para el Tiempo Libre y la Cultura (ACTLC), en el marco de un programa Bianual de Cooperación para el sector turístico entre la Comisión de las Comunidades Europeas y la República Oriental del Uruguay. Si bien no se constituyó específicamente en un plan de turismo, en los años siguientes en los hechos actuó como tal.

A fines de 1999, se entregó un documento denominado “Política Nacional de Turismo” que sistematizaba las conclusiones de un taller de planificación estratégica, realizado por el Ministerio de Turismo con el apoyo de la Empresa Brasileña de Turismo (Embratur).

En el año 2009 el Ministerio de Turismo y Deporte presenta el “Plan Nacional de Turismo Sostenible 2009- 2020”, contó con el respaldo del entonces Consejo Nacional de Turismo, pero su elaboración fue además condición necesaria para que Uruguay accediera al primer préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (Minturd- BID Préstamo 1826/OC- UR Programa de Mejora de la Competitividad de Destinos Turísticos Estratégicos).

El 5 de abril de 2019 se presenta el “Plan Nacional de Turismo 2030”, es una actualización del plan anterior con un horizonte al año 2030. Metodológicamente fue similar al anterior, con participación de diferentes actores del sistema turístico uruguayo en la discusión.

Algunos comentarios finales

En estos más de cincuenta años de antecedentes, se identifican algunas características y enfoques de la planificación turística (Hall, 2008) en Uruguay:

1. Un primer tramo desde los inicios y hasta fines de los ochenta, con características del Desarrollismo. Un enfoque básicamente centrado en los elementos físicos y espaciales, de planificación Indicativa y orientativa, que incorporó el saber experto de técnicos internacionales y a través de organismos internacionales. Una planificación con lógicas de compensación territorial y objetivos de desarrollo turístico y equilibrio de la balanza de pagos. Marcó una impronta en términos de zonificación turística del país: zona Litoral y Termas, Montevideo, Playas del Oeste, Playas Oceánicas, Costa de Oro, Punta del Este.

2. Un segundo tramo, desde mediados de los noventa y hasta el 2005, de tipo descentralización neoliberal, en donde la planificación no fue un instrumento central de la política pública de turismo, como si lo fueron la promoción, la legislación y el estímulo (a la inversión privada fundamentalmente). De cualquier manera, el Informe Prospectivo del futuro turístico del Uruguay, elaborado por el Ministerio de Turismo y la ACTLC (con instancias consultivas a diferentes actores del turismo), ofició como plan en los hechos. Con un enfoque de tradición económica, el turismo se contempló como industria, que podía ser utilizado como instrumento para el crecimiento y la reestructuración de la economía. Un aspecto central es que en esta etapa se comienza a utilizar el término producto turístico, como representativo de una realidad más compleja y sustitutoria del concepto anterior (centrado en el concepto atractivo turístico). El concepto producto turístico estructuró la organización del Ministerio (jefes por producto) y el trabajo en el país ya que cada destino pasó a asociarse con determinados productos turísticos (Montevideo Producto Ciudad y Negocios, Producto Cultural a modo de ejemplo).

3. El tercer y último tramo, desde 2009 hasta la fecha, incorpora el enfoque de sostenibilidad en la planificación turística. Las orientaciones estratégicas incluyen además el impulso a la competitividad (innovación, calidad, empleo, emprendedurismo, formación), el marketing y la idea del turismo como herramienta para la integración social, territorial y política (descentralización, el turismo como derecho humano, la accesibilidad). La metodología de formulación de los planes también implicó un cambio sustancial con respecto a los anteriores, el proceso implicó jornadas regionales de sensibilización, discusión y debates, reuniones sectoriales y rondas de consultas a diferentes actores del sistema turístico.

Por último, un aspecto característico en todos estos años de planificación turística en Uruguay, es la incidencia técnica en la definición de los planes y/o en la asignación de recursos para su definición, por parte de organismos internacionales y/o consultorías internacionales. Si bien es cierto también, que, en los dos últimos planes, hubo una fuerte incidencia de capacidades técnicas locales.

Claudio Quintana
Mag. Turismo, Política Turística. PhD (s) Tourism URV.
Docente e Investigador #UdelaR. Asesor Política Turística IMontevideo.
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DARÍO QUEIROLO

Darío Queirolo, periodista especializado en viajes y turismo, con vasta trayectoria en la industria turística.
Comenzó a trabajar como agente de viajes en 1977, en Uruguay y los Estados Unidos.
Entre los años 1978 y 1980 fue guía de turismo en New York City y Washington D.C..

Estableció su agencia de viajes, First Class World Tours, en 1980, en la 5ta. Avenida en Manhattan, New York.
Fundó la revista de turismo Infotur en 1983. 

En 1999 comienza su proyecto PASAPORTE, con el lanzamiento de la primera guía bilingüe de turismo Pasaporte Uruguay.
En el año 2005 fundó el periódico digital Pasaporte News.